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更好实现社会保障与就业的良性互动

就业是民生之本,它不仅是劳动者收入的最主要来源,也是其参与社会并实现自身价值的最重要方式。中共十八大以来,我国开始实施积极的就业政策,实现了就业数量的不断攀升和就业质量的稳步提高,失业率维持在较低水平。2018年以来,就业优先政策被作为三大宏观政策之一,与财政政策、货币政策并列,进一步说明,就业是具有全面而深远影响的经济社会政策。在后疫情的背景下,就业成为“六稳”“六保”中唯一重复出现的领域,这更加预示着,就业将成为未来较长一段时期内,值得高度关注的重大问题。

社会保障与就业高度关联。现代社会保障制度的出现,就起源于人们劳动就业方式的变化和由此导致的收入来源变化。在传统的农业社会,人们的收入主要来源于劳动与土地资源的结合,社会救助制度成为应对风险的主要方式;进入工业化社会,劳动过程不再是劳动与土地资源的结合,而转变为劳动与资本的结合,受雇劳动成为最主要的就业方式,相应的,建立在劳资关系基础上的社会保险,就成为主要工业化国家应对风险的政策选择。因此,劳动力市场的出现是现代社会保障制度(社会保险制度)的重要前提,反过来,社会保险制度由于应对和化解了劳动者的诸多风险,润滑了劳资关系,成为稳定和协调劳动力市场的关键要素。


疫情期间失业保险

对“稳就业”的支持效应

2020年暴发的新冠肺炎疫情对全球的就业市场都产生了重大影响。2月以来,我国城镇调查失业率攀升到6%左右(2019年同期为5%),其中,2月份达到峰值6.2%,6月份下降到了5.7%。传统的就业市场理论认为,常态下的失业包括摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等情况,但此次疫情警示我们,当出现非市场性的外部系统性风险时,整个就业市场的运行机制会受到重大冲击,用人单位无法正常开工,劳动者无法自由流动,由此造成劳动力市场的瘫痪和劳动者较大规模“被迫”失业的现象。在常态下,无论是总量型还是结构型的失业,都可以通过供求双方的调整以及劳动力市场机制的完善来应对和缓解。但在疫情的特殊背景下,传统的市场手段难以发挥作用,而作为弥补市场机制缺陷的重要制度安排,社会保障在稳定就业以及维持失业者基本生活等方面则能发挥积极作用。

在各项社会保障制度中,与就业和失业问题联系最紧密的自然是失业保险制度。从历史上看,失业保险是在美国1929-1933年经济危机的背景下诞生的,是用于应对经济危机的社会保险项目。失业保险制度具有典型的逆经济周期性:在经济上行期,就业率高,参保缴费的人数多,基金有所积累;待到经济低迷期,失业率高,申请待遇的人数多,基金主要用于发放给失业者,维持其基本生活。在我国此次疫情中,失业保险制度在确保失业保险金及时、足额发放的同时,不断进行政策调整,在维持失业者基本生活以及稳定就业等方面发挥了非常重要的作用,主要体现在以下六个方面:

第一,扩大了失业保险的受益范围。对缴费年限不满一年的参保者,按原规定无法领取失业保险待遇,调整为可以申领六个月的失业补助金,标准不超过当地失业保险金的80%;对个人不缴费且参保不满一年的失业农民工,按原规定无法享受失业保险待遇,调整为参照参保地城市低保标准,按月发放不超过三个月的临时生活补助。由此,形成了就业(失业)救助、失业补助和失业保险共同构成的失业者保障体系。

第二,延长了领取失业保险金的期限。延长了大龄失业人员领取失业保险金期限,对领取失业保险金期满仍未就业且距法定退休年龄不足一年的失业人员,可继续发放失业保险金至法定退休年龄;领取失业保险金期满仍未就业的失业人员,可以申领六个月的失业补助金,标准不超过当地失业保险金的80%。

第三,提高补贴标准。对领取失业保险金和失业补助金人员发放价格临时补贴,补贴标准在现行标准基础上提高一倍。通过提高补贴标准,确保失业人员的基本生活不受影响。

第四,稳岗返还失业保险金。对在疫情期间未裁员或少裁员的用人单位,按照一定的比例或全额返还其缴纳的失业保险金,从而起到稳定工作岗位的作用。

第五,分类型、分地区减免或缓交失业保险费。在降低社会保险费、减轻企业负担的大背景下,此次疫情发生后,针对湖北地区和中小企业出台了差别化、精准化的失业保险费缓交或减免机制,减轻了企业在疫情期间的运行成本。

第六,充分利用现代信息技术手段,大力推广失业保险的网上远程申请和领取,避免了线下办理的烦琐流程,既提高了效率,避免了病毒传播风险,又提升了信息化程度和便利性。

在上述政策的作用下,2020年1—7月,全国失业保险基金收入489亿元,支出1876亿元;2019年同期失业保险收入689亿元,支出624亿元。相比而言,减收200亿元,增支1252亿元,很好地发挥了失业保险维持失业人员生活水平、抵御新冠肺炎疫情对就业消极影响的作用。从长期来看,失业保险制度应当进一步拓宽参保范围和受益范围,从维持失业者基本生活的单一功能,拓展到促进再就业和“稳就业”等多重积极功能。


关注新就业形态劳动者的

社会保障权益

如前所述,社会保障制度的核心——社会保险,是与就业市场高度关联的,在就业率较高、劳动关系较为稳定的情况下,社会保险制度的运行就有良好的基础。然而,在后疫情时期,就业市场正在发生重大变化,主要体现为新就业形态出现、流动性提高和劳动力供求关系发生根本变化等。其中,就业形态的变化及其对社会保障制度的影响值得高度关注。

在以互联网和平台经济、共享经济为代表的新技术革命的影响下,劳动者的就业形态和收入来源正在发生新的变化。疫情期间,还出现了共享员工等更加新颖的就业方式。笔者认为,随着劳动者自主性的增强和“互联网+”概念与越来越多行业的深度结合,我们正面临着工业化以来最深刻的一次就业市场变革:一方面,平台为劳动者提供了信息,使得劳动力与信息资源相结合并进行生产和分配,劳动者可以自主决定工作时间,主体性得到一定程度的增强;另一方面,一旦劳动者上线开始工作,平台基于互联网和大数据等技术,对劳动过程和劳动绩效的监控亦变得更加严格。据国家信息中心测算,2018年,我国共享经济中参与提供服务者人数约为7500万,同比增长7.1%;平台员工数为598万人,同比增长7.5%。与此同时,由于对其与平台之间是否具有劳动关系仍存在理论争议和现实困境,这部分劳动者参加社会保险的状况堪忧。有调查显示,在平台就业的专职人员中,缴纳社保的比例仅为65.8%,其中全部个人缴纳的占41.67%。45.49%的专职人员和38.96%的外地户籍人员在回答“从事平台就业最担心的问题”时,选择“没有缴纳社保,存在后顾之忧”。鉴于这部分群体主要集中在外卖、快递行业等初级劳动力市场,其行业特征决定了劳动者发生工伤等职业风险的概率较大,因此,亟需健全有针对性的社会保障制度。

针对这种新的就业形态,笔者认为,应当辨清本质,分类处理。如果劳动者的劳动与平台信息的结合是生产过程的必要条件,并且在劳动过程中,平台对劳动者的劳动全过程进行各种形式的管理,那么,平台与劳动者的关系,本质上就是劳资关系,平台只是资本在后工业化时期新的表现形式,因此,需要承担劳动者的社会保险责任。如果劳动者是自雇从业者,平台只是其商业运行的新媒介,那么,平台与劳动者之间就不是雇佣而是合作关系,这部分劳动者可以自主选择参加职工社会保险或居民社会保险。


实现社会保障

与就业的良性互动

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下,需要重新审视和定位社会保障与就业的关系。毫无疑问,就业是实现国内大循环的重要基础,没有就业就没有稳定的居民收入,亦无法拉动投资和消费。传统上,我们认为社会保险是就业的衍生权利,即社会保险制度应对了就业者的诸多风险,使得就业更加稳定。但面对产业的转型升级、就业市场的变化以及民众社会保障需求层次的提升,社会保障制度亦可以对就业产生积极的影响,从而成为后疫情时期落实就业优先政策、切实保障和改善民生的新着力点。

一方面,从需求侧看,社会保障可以直接创造就业岗位。从不同产业的就业结构来看,随着机械化水平的不断提高和技术革命的推进,第一产业和第二产业都呈现出“机器取代人”的显著趋势,尤其对中低端劳动力产生排斥。在这种情况下,包括养老服务、育儿服务、健康管理等在内的社会保障服务业将成为创造劳动力岗位、吸纳就业的重要领域。因此,加快建立和完善可以满足人民群众日益增长的美好生活需要的社会服务新项目,积极拓展已有社会保障服务的覆盖面,着力提升社会保障服务的专业化水平,都将直接创造新的就业岗位、提升就业质量,实现改善民生与促进就业的双重效果。

另一方面,从供给侧看,社会保障是企业“稳就业”的重要前提和保障。各类型的生产企业是提供就业岗位、吸纳就业的主体,疫情期间,企业生产的产品无法顺利销售,反过来就业需求必然减少。因此,只有拉动消费、促进投资才能创造就业,而影响居民消费的最主要因素,就是其收入的水平和预期的稳定性。社会保障通过集体的力量来应对个人面临的各种不确定性风险,是稳预期的重要制度安排。因此,只有健全社会保障制度,居民才敢于消费,有效需求才能被充分释放,企业才会产生更多的就业岗位。

综上所述,就业和社会保障是民生事业发展的两大重点领域,无论是从历史发展的角度看,还是从当下政策体系完善的角度看,它们都彼此关联、相互影响,因此,需要着眼宏观、着眼整体、创新思路,更好地推动就业与社会保障的良性互动,让城乡居民有更加体面的就业岗位和更加坚实的社会保障。


(作者为中国人民大学副教授、中国社会保障学会秘书长)